推行工程总承包缘何雷声大雨点小

工程总承包已引发我国建设工程领域的革命。种种迹象表明，这场革命还将继续，对工程建设管理体制、施工组织方式乃至建设节约型社会、企业和工地都带来无法估量的冲击波。

我国工程总承包和项目管理发轫于上世纪八十年代的“鲁布革”经验，就形式而言，当时只是尝试推行一种“设计为龙头、施工为主体”的施工总承包管理。经过近20年的坎坷探索，时至今日基本形成四种模式：采购—施工总承包(PC)，设计—施工总承包(DB)，设计采购施工(EPC)交钥匙工程总承包，工程专业总承包。这四种模式齐推并进，取得比较明显成效当属采购——施工总承包和工程专业总承包。从20多年的实践来看，工程总承包已经发挥巨大作用。首先，它克服了设计、采购、施工、试运行相互制约和脱节的矛盾。其次，对于缩短工期、保证质量、控制投资发挥了重要作用。第三，实行设计、采购、施工一体化，不仅仅是理顺体制和管理问题，而在其背后有着十分巨大的经济效益和社会价值。特别是对我们这样一个资源并不富裕的大国来说，是追求投资效益和工程建设管理改革的必由之路。令人遗憾的是，推行工程总承包的总体趋势是“墙内开花墙外香”。有资料佐证：1979年我国对外工程承包(劳务分包)仅3000万美元，而到2004年发展为174.7亿美元，跃居世界建筑业国家承包出口服务前5强之列。目前，我国不但在国外承担了大量EPC总承包项目，而且总承包合同额的“含金量”飙升，最大的已超过10亿美元。在水电、火电、公路、有色金属等行业建成一批具有自主知识产权并盈利的工程项目。而在国内，工程总承包的推行，夸张点讲，只是凤毛麟角。真正放得上桌面的只有，天津建工完成的天津国际大厦，上海建工完成的上海金茂大厦、浦东国际机场，北京住总完成的航华科贸中心，北京城建完成的城建大厦，浙江东阳建总完成的海陆空大厦，中建一局完成的LG大厦，中建八局完成的东莞医院，江苏苏中集团完成的上海明园住宅小区等。

既然推行工程总承包是利国益企的大好事，缘何会“雷声大雨点小”呢？一些业内专家指出，从外部环境看有两大因素：缺少法律地位和配套措施，国情所致让某些业主作梗。从内部环境分析也有两大因素：组织不配套，缺乏融资能力和善管理的人才。

我国目前形成的资质就位与实践需求差距极大，首先是立法未在引导市场进步中起积极作用。虽然《中华人民共和国建筑法》提及要“提倡对建筑工程实行工程总承包”，国家有关部委也颁发了一些推行工程总承包的法规文件，但在入门的门槛上缺少法律定位。比较明显的就是资质的定位和划分与推行工程总承包背道而驶。我国建筑业的资质定位是工程监理、咨询、设计、施工条块分割，三权鼎立，特别是关于工程总承包的招投标法以及符合国际惯例的工程总承包合同文本仍是空白。相当部分的城市把一项工程划分成设计、施工、监理等分别进行招投标。上海有家铁道设计院以工程总承包的形式承揽一项铁路工程。然而去投标时却被现代化的识别管理系统“IC卡”卡了壳——原来这家设计院的资质是设计，不要说进入施工招投标，就连进入监理的大门都不行，如何进行工程总承包？因此一切再倒退回来，只能进行设计招投标。一些权威专家指出，目前我国实行的35种新资质类别中，有23种是按部门划分的。这种政出多门的市场准入办法和相互交叉管理方式造成的行业垄断和市场分割，不但成为建筑市场混乱的根源之一，也是部分工程总承包企业原本有条件建立却陷入难产的重要原因。与此相关的在工程建设过程中及竣工验收时，管理部门还是按照设计、施工、监理条块检查和备案，令人啼笑皆非。

在建设单位的积极配合方面，也存在大量难度。时下一项工程建设动辄数千万元投资，征地数平方公里，特别是一些基础设施项目，牵连多个省市，一些建设单位为了能让工程早点上马，迫于无奈，将一项工程切割成十几个相同的标段招标，人人有份，摆平关系，这就是社会上流传的“国情”。否则，工程别想按时开工。山西开工建设一条高速公路，牵涉到几个县市。建设单位原准备推行总承包，但几个地方政府岂肯放弃送上门的“肥肉”。经过一番激烈交锋，建设单位只能把整条高速公路分解成12个标段，面面俱到的去招标。自然，也有一些建设单位不愿肥水外流和个人或小团体的权利受到影响，千方百计抵制工程总承包，甚至热衷于将工程肢解分包。

对施工企业而言，普遍缺乏设计功能和融资能力，更是造成推行工程总承包雷声大雨点小的直接原因。因为工程总承包是以设计与施工紧密结合为特征的，如果没有相应的设计能力，进行真正意义上的工程总承包是不可能实现的。特别是随着CM方式(即“边设计、边施工”模式)基于其能够缩短建设周期、降低投资风险的原因而越来越被业主采纳，建筑业企业单纯的“按图施工”已远远满足不了建设市场的要求。而放眼国内，能融设计与施工一体的只有中建总公司、中国冶金建设集团公司、上海建工集团和北京城建集团公司等少数几家。至于融资能力低更是建筑业企业的通病。目前，外资项目的投入和国家固定资产投资体系的变化，使项目运作更趋市场化。项目的垫资、前期投入、带资承包不仅被法律允许，也是承包商入围的先决条件。而我国建筑企业近几年的产值利润率偏低造成信用度锐减而融资难，错失工程总承包的大好机会。当然，建筑业企业人才机构不能适应工程总承包项目管理的需要，也是一大原因。

找到病症，就不难开药方。一些专家建议，为了给工程总承包提供法律依据，首先要修订充实完善现行的法律法规，增加有关工程总承包条款，并做好招投标以及合同文本等配套工作。强调凡符合工程总承包标准和规模的建设项目，要求业主一般不得平行发包或化整为零，否则视为违规。其次，重点培育扶持一批具有国际竞争实力的工程总承包和项目管理企业。第三，加大工程总承包和项目管理人才的培养力度，积极提倡和大力推进项目经理专业化、职业化和社会化管理。同时，要充分发挥行业协会和高等院校在推进工程总承包与项目管理过程中的重要作用。

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