创新与监管并重推动中国电子商务健康发展

核心提示：电子支付是应电子商务需要而产生和发展的，主要包括银行电子银行业务和非银行机构的网上支付平台。非银行机构从事网上支付业务大大提高了跨时空支付效率和便利，为电子商务的快速发展作出了贡献。但同时也存在沉淀资金风险、消费者权益保护等问题。

改革开放30年，我国经济社会发生了翻天覆地的变化。伴随这一伟大的历史发展进程，支付结算体系改革不断走向深入，在经济社会中发挥越来越重要的作用。可以说，我国支付结算体系改革发展的30年，是适应经济金融社会发展要求逐步由计划向市场转轨的30年，是顺应信息技术进步的潮流由传统支付体系向现代支付体系转型的30年，是立足加快资金周转、提高资源配置效率、减少现金流通、推动金融工具创新而成为支持经济金融运行和维护金融稳定的核心基础设施的30年。

改革开放30年，中国支付体系取得了重大进展，对经济金融社会的影响日益显著。近年来伴随电子信息技术快速发展的电子支付，已逐渐成为现代支付体系中最活跃、最具市场经济特点的一支力量。电子支付是应电子商务需要而产生和发展的，主要包括银行电子银行业务和非银行机构的网上支付平台。非银行机构从事网上支付业务大大提高了跨时空支付效率和便利，为电子商务的快速发展作出了贡献。但同时也存在沉淀资金风险、消费者权益保护等问题。必须按照鼓励创新和规范管理并重的思路加强对第三方网上支付平台的管理。

一、我国电子支付业的基本情况

电子支付是经济社会进入电子化、信息化时代的副产品。近年来，国内电子商务日新月异的发展，极大地推动了电子支付体系的不断发展。电子支付的不断发展也为电子商务发展提供了必要的支持和保障，二者形成了明显的良性互动。

作为一种网络化的新型经济活动，全球电子商务的发展迅猛，已经成为各国增强经济竞争实力，赢得全球资源配置优势的有效手段。有关资料显示，2000年全球电子商务交易总额是580亿美元，2004年达2360亿美元，2007年猛增至30万亿美元，占全球商品交易的20%以上。从整体情况看，以美国为首的发达国家，仍然是电子商务主力军，中国等发展中国家电子商务异军突起，日益成为国际电子商务市场的重要力量。中国电子商务自从上世纪90年代起步以后，很快就进入快速发展期，以交易额年均40%的速度增长，从2005年以来，年均增长速度超过50%。2006年，电子商务交易总额超过1.3万亿元。2007年超过2万亿元，2008年有望超过3万亿元。目前，我国已经形成以B2B电子商务模式为主导，B2C、G2C、G2B、C2C等电子商务模式迅猛发展的多元态势。电子商务已逐步渗透到经济和社会的各个层面。

党中央、国务院高度重视电子商务的发展，并将其纳入我国经济发展的重要纲领性文件中。2005年1月，国务院办公厅印发了我国第一个专门指导电子商务发展的政策性文件《关于加快电子商务发展的若干意见》，从战略高度系统分析了发展电子商务对我国经济和社会发展的重要意义，明确指出推进电子商务是贯彻科学发展观的客观要求，是推动经济增长方式转变、应对经济全球化挑战及完善社会主义市场经济体制的必然选择和有效措施。同时，该意见还明确了我国发展电子商务的指导思想、原则及六大举措，形成了全面推进电子商务应用发展的政策体系，极大促进了我国电子商务的发展。党的十六届三中全会通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展“十一五”规划纲要》指出“积极发展电子商务。建立健全电子商务基础设施、法律环境、信用和安全认证体系，建设安全、便捷的在线支付服务平台。发展企业间电子商务，推广面向中小企业、重点行业和区域的第三方电子商务交易与服务”，为“十一五”期间电子商务的发展指明了方向。2007年发改委会同有关部门相继发布了《国民经济和社会发展信息化“十一五”规划》和《电子商务发展“十一五”规划》，对“十一五”期间电子商务的发展作出了全面、具体的部署。此外，商务部也出台了一系列关于加快电子商务发展的指导性文件，为电子商务发展创造了良好的政策环境。

商情沟通、资金支付和商品配送，也就是信息流、资金流和物流是电子商务的三大环节，其中资金支付处于核心地位。电子商务的快速发展要求资金支付的同步。电子商务发展初期，主要采用传统的线下支付方式，即货到付款或通过邮局、银行汇款。随着电子商务的不断发展，线下支付方式由于存在付款周期长、手续烦琐等问题，成为阻碍电子商务发展的因素，为在线支付即电子支付的发展提供了巨大的市场空间。电子支付日益成为我国一项重要的金融创新业务。根据电子支付服务提供的主体，主要分为商业银行和非银行机构两大类。商业银行通过与电子商务企业建立链接，直接为交易双方提供网上支付服务；非银行机构则通过建立网上支付平台链接电子商务企业和商业银行提供网上支付服务。目前，银行和非银行机构提供的网上支付业务已经成为电子商务发展的助推器。

银行是推动电子商务的强劲力量。1998年招商银行推出一网通业务，成为国内首家在互联网上提供支付服务的银行；1999年9月又率先在国内全面启动网上银行，致力于通过网络渠道，为客户提供银行服务。随后，电子银行业务日益受到各银行的重视，业务发展迅速。目前，已有50多家银行开通了电子银行业务，业务范围涵盖查询、网上支付、网上转账、代扣缴、贷款、电话转账等基本金融服务。据我们统计，2007年，商业银行的网上支付、电话支付和移动支付业务合计22.57亿笔，金额259万亿元，同比分别增长41%和69%。2008年上半年，商业银行电子支付业务笔数和金额分别达12.6亿笔和134万亿元，同比增长50%和70%。在这之中，网上银行业务占据绝对主体地位，业务额在整个电子银行中占比85%以上。商业银行电子支付的发展对于提升银行国际竞争力、丰富金融服务及满足互联网商家网络化、多元化、个性化的发展需求都发挥了积极作用。

第三方支付平台是促进电子商务加速发展的创新力量。第三方支付平台的发展是近几年的事情。目前国内有30多家从事网上支付中介的公司，其模式主要有两种：一是通过支付网关与银行支付网关链接，采用传统的银行卡在线支付方式。该模式中，第三方支付平台只做支付信息转接，不涉及资金结算。二是在其平台内部开立虚拟账户，由银行账户向虚拟账户充值后，通过虚拟账户完成交易。为了解决电子商务的信用问题，该模式创造了信用担保机制，即支付平台接受买方的交易款项后，并不直接向卖家支付，而是由卖家先向买家提供商品，待买家验收商品无误后再由支付平台向卖家支付交易款项。这种付款模式在很大程度上消除了买卖双方不信任的问题，降低了欺诈交易风险，成为第三方支付平台相比银行支付的优势所在，大大加速了第三方支付的发展，也对电子商务特别是C2C小额电子商务的发展作出了贡献。

二、第三方网上支付平台存在的主要问题

（一）从事资金吸存并产生资金沉淀，存在资金安全隐患。网上支付平台一般都存在吸存行为，且因为存在收付时间差，随着交易量的逐步增大，很容易形成巨额资金沉淀。例如一个网上支付平台，按其日均2万笔的交易量计算，假设每笔交易金额为100元，从买家付款到支付宝向卖家付款的付款周期为7天，则在付款周期内支付宝将形成1400万元的资金沉淀。如果客户在无真实交易前提下对支付宝账户进行充值，则沉淀资金规模将更大。倘若该支付平台发生经营风险，必将危及这些沉淀资金的安全，损害买卖交易双方的利益，并引发社会问题。

（二）涉及到电子货币发行，其合法性有待明确。目前部分网上支付平台实际上已发行了电子货币，客户以法定货币购买电子货币（即对账户充值）后即能用该电子货币购买由相应电子商务企业的不特定卖家提供的商品或服务，从而使该电子货币具有了广泛的支付能力和现金替代特点。而对于这种电子货币，尽管从国际电子支付业务发展趋势来看，基于网络发行的电子货币将成为今后电子商务中的重要支付工具，但由于目前国内缺乏对其性质、发行主体、使用范围等方面的法律规定，其合法性有待明确。

（三）涉及开立结算账户及提供支付结算服务，突破了特许经营限制。网上支付平台为交易双方开立账户，并通过充值账户后以电子货币为载体进行账户间的支付交易结算，完成交易款项划拨，这一支付过程完全是在其内部完成的。这就事实上突破了商业银行结算业务专营的法律规定。此类业务的进一步发展特别是当其达到一定规模后，势必对银行支付结算业务产生影响。

（四）可能成为资金非法转移、套现甚至洗钱的工具。由于对网上交易的真实交易背景难以查证，且对交易双方的身份认证难以核实，网上支付平台有可能成为不法分子资金非法转移、套现甚至洗钱的便利工具。买卖双方通过制造虚假交易，利用网上支付平台顺利完成资金转移，从而达到非法交易的目的。此外，目前部分银行的信用卡也支持网上支付功能，买卖双方可以通过制造虚假交易，由买方通过信用卡透支消费，卖家收到款项后变现，从而达到非法套现的目的。信用卡套现具有较大风险，韩国信用卡危机爆发的重要原因之一就是取现比例过高，导致金融风险累积。国内商业银行对信用卡取现有较严格限制并收取较高的费用，而通过网上支付平台则使持卡人非常便利地绕开了发卡行管制，以一般消费方式达到了预借现金的目的，如果该方式被广泛利用，信用卡套现金额过高，很有可能引发金融风险。

三、对第三方支付平台的规范管理思路和措施

（一）深入调查研究，增强政策制定的有效性、科学性和前瞻性。要通过调查研究，全面了解第三方支付平台的现状、积极意义和存在的风险，认真分析哪些方面是需要支持的，哪些方面是需要限制的，哪些方面是需要密切关注、以观后效的，为制定政策提供参考和决策依据，确保出台的规范管理措施能有效发挥促进第三方支付快速、健康、科学发展的作用。

（二）尽快建立规范第三方支付平台的法律制度。目前，对第三方支付平台的监管存在法律空白，不利于管理部门对其依法监管。非银行机构从事网上支付业务，已涉及到支付指令信息的发起、传递、交换，对于存在“支付平台内部交易”模式的网上支付平台运营者而言，还涉及到账户开立和发行电子货币，以及电子支付指令的计算及电子货币的清算服务，因此，应当将其作为支付清算业务经营机构，纳入支付清算业务监管体系，提出相应的风险管理措施，以有效防范和控制风险，并促进公平竞争。

在准入政策方面，可在综合评估该类支付清算组织的经营状况、潜在风险的基础上，研究考虑对其实施行政许可或备案制。

（三）加强风险管理，防范沉淀资金风险，打击利用网上支付进行洗钱、套现等违法行为。第三方支付平台应严格区分吸收的客户交易资金与其自有资金，不得挪用客户资金。应加强交易资金管理，买方因网上购买行为而向卖方支付、但需经网上支付平台转交的交易资金，应统一存入支付平台运营者在银行开立的专用托管账户。对因买方向支付平台内部所开账户充值而支付的资金，应要求平台运营者根据该充值资金总额缴纳相应准备金或提供相应担保，以确保资金安全，维护第三方支付平台的偿付能力。为防范沉淀资金风险，在相关管理办法出台前，人民银行可考虑要求第三方支付平台如实报告其沉淀资金来源、存放和使用情况，并将根据掌握的情况会同有关部门开展专项检查、指导。

同时，要考虑借鉴英美等国家对从事电子支付业务的非银行机构的反洗钱管理经验和做法，将第三方支付服务商纳入反洗钱管理范围，要求其履行反洗钱义务，建立大额和可疑交易报告制度，以及完善的内部反洗钱工作规程。要严格规范买卖双方交易行为，禁止通过自买自卖或者买卖双方勾结等方式进行信用卡套现。

（四）保护客户利益，确保数据保密和信息安全。由于网上支付无论从其系统设计还是业务流程来看都比现金或其他非现金支付方式复杂，对消费者的行为要求也相对较高（如要求消费者具有一定网络浏览和操作能力），为避免网上支付服务商利用这种信息和技术、业务上的优势损害消费者利益，必须强调保护消费者利益，维护交易秩序。这也是各国对网上支付立法及监管实践中重点关注的。为此，需要对第三方支付平台在信息披露、审慎运作等方面提出相应的要求。

同时，网上支付业务中，支付信息传递具有电子化、易删改、可复制、无区域限制等特点，因此，较传统支付服务业务相比，数据信息安全显得尤为重要，不仅关系到客户的隐私权，甚至可能关系到国家安全。因此，必须对第三方支付平台在数据传输、处理、跨境交易、外包服务等方面提出严格的安全要求，确保数据保密和信息安全。

（五）推动网上支付行业业务、技术标准化。网上支付作为一种电子支付，是典型的网络经济，网络越普及、标准越统一，规模经济效益就越明显。以银行卡支付为例，中国银联成立以前，银行卡业界没有统一的标准，银行各自为政，市场分割，严重限制了银行卡的应用和普及。中国银联成立并建设运行跨行银行卡支付系统后，银行卡业务技术标准趋于统一，银行卡产业发展迅速，不仅发卡量、交易量、特约商户数、受理机具布放量等银行卡市场发展指标以惊人速度增长，而且银行卡市场秩序、外部环境、开放程度也都明显进步。网上支付行业也应注重标准的统一，采用代表支付领域发展方向的安全、认证等技术标准，统一业务操作流程，加强地区、部门、行业、机构的合作，实现互联互通，充分发挥电子支付网络的规模经济效应，降低交易成本，提高网上支付行业整体竞争力，并便利消费者。

（六）建立健全支付服务行业自律机制。外部监管、行业自律、内部控制是维护市场经济正常经营秩序、促进企业良性竞争和稳健经营、防范风险的三大支柱。对于第三方支付存在的问题，既需要政府部门通过完善立法、加强监管来解决，还需要第三方支付企业建立完善的内部治理机制，同时也需要采取市场化的方式，推动建立行业自律机制。因此，应加快建立全国性的支付服务行业协会，在服务标准、价格、风险防范等方面加强内部合作，形成共识。

（七）研究利用人民银行现代化支付系统，提高第三方支付清算效率的问题。目前人民银行正在研究设计中的第二代支付系统，其主要功能之一是为包括网上支付、电话支付、手机支付等新兴电子支付业务提供畅通的清算渠道，提高清算效率，更好地满足社会公众的需求。随着第三方支付服务商网上支付业务的发展，其将产生利用央行现代化支付系统为其提供业务支持的需求，有可能作为系统参与者接入央行支付系统，这需要我们研究对作为参与者的第三方支付服务商的管理制度，包括如何加强对其的风险管理，并防止一家参与者发生问题，将风险传递给其他参与者，甚至引发系统性危机；如何建立对第三方支付服务商的收费机制；如何规范其在央行支付系统中的权利义务关系；等等。

（八）强化企业社会责任。第三方支付平台不仅是商品生产经营者，不仅要追求利润最大化，还应承担相应的社会责任。

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