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公路项目代建制的七大焦点

2008-04-09 04:09:38来源：互联网阅读 ()

1、出台"代建制"的意义：公路建设行业为什么要实施"代建制"？（1）解决"三超"、遏止腐败。传统建设模式中政府部门集"投资、建设、管理、运营"于一身，独掌"勘探、设计、施工的招投标、物料采购"大权，存在"缺少约束、监管失控、责任不明、利益不清、腐败滋生"的缺陷，产生了"资金浪费、资金挪用、假公济私、行贿受贿"等一系列问题，工程项目的使用单位、施工单位和监理单位皆从工程超投资、超规模、超标准"中收益，惟一吃亏的角色是国家。"代建制"模式促使政府投资项目的4个环节彼此分离、互相制约，通过合同约束改建单位。政府行政权力从"施工招投标、物料采购"两个关键环节退出，代建单位基于法律约束、成本控制利润追逐的考虑，将严格执行合同、建立严密的内控机制。（2）提高质量、落实责任。传统的指挥部建设体制，除了如上所说的存在成本不易控制的弊端之外，队伍组成人员良莠不齐，每搭建一次项目班子都不同程度地"交一次学费"；建设单位与政府部门是上下级关系，缺乏竞争机制；另外，作为非常设机构的指挥部，项目结束后无从追究责任，一个临时的责任机构和一个终身的责任机构在管理工程项目上，其造价、质量自是不可相提并论；最后，指挥部体制也造成了公务员队伍不断庞大。实行代建制，代建单位具有丰富的项目专业管理经验，能够提高管理水平、降低管理成本、方便监督管理、提高政府投资项目实施情况的透明度。另外，依照《代建合同》的约定，代建单位向政府缴纳履约银行保函，便于从经济上对代建单位的违规行为采取制约。同时，实行代建制，迫使专业单位提高自身水平和服务意识。（3）转变职能、规范投资。实行代建制，政府主管部门主要从事行业的指导监管工作，具体包括监管资金和落实建设市场的有关规定，政府作为投资方，受到合同的约束，一些立项存在问题、资金缺口很大的项目将会受到制约。项目使用单位的责任意识会得到增强，实行"代建制"，项目使用单位从盲目、繁琐的项目管理业务中超脱出来，有助于减少建设事实过程中对建设规模、建设标准变动的随意性，并使项目使用单位从决策角色转变为监督执行角色。（4）降低造价，开拓市场。当我国社会经济的快速发展要求必须充分利用社会资金进行公路建设，代建制的采用个融资创造了有利条件，投资者可以集中经理和力量通过各种渠道作好融资工作；其次，投资者可以通过合同管理的方式对项目投资进行全过程严格的造价控制，千方百计减少浪费和不必要的开支，以达到降低过程造价的目的。我国加入WTO后，公路建设市场将成为国际过程承包商和撒性跨国投资公司关注的焦点，代建制的采用，能促使我国逐步与国际惯例接轨，融入全球市场，促使我们的管理理念和水平趋向国际化。

2、实行"代建"的范围：对什么样的公路工程建设项目实行"代建制"？北京市人民政府批准的北京市发展改革委员会《关于北京市深化城市基础设施投融资体制改革实施意见的通知》（京政发（2003）30号）中要求："对城市道路等非经营性城市基础设施项目，以政府投资为主，逐步实行代建制。"目前，北京市路政局按照北京市交通委要求，制定了适用于非收费公路建设的《北京市公路项目实施代建制暂行办法》，正在征求相关部门的的意见，准备选择项目试点。其实"非收费公路"并不等同于"非经营性公路"，"经营性公路"指的是由企业投资的公路，除此之外的公路应当全部归入"非经营公路"的范畴，包括由政府贷款修建的进行收费的公路。有专家提出："基于强化管理、杜绝腐败、提高效率为目的，针对非经营性性质的政府投资项目事实代建制，是一总狭义上的代建制。代建制作为一种科学的项目管理模式，应当可以广泛应用于市场经济中的各种工程建设领域，即广义的代建制，指的是建设单位（业主）委托专业的建设代理机构，为建设单位代理有关工程项目建设从前驱决策到后期实施各阶段的管理工作，相当于项目管理中的全过程承包。"先不论"广义代建制"的定义是否准确，"广义代建制"概念的提出真实地反映了目前公路行业对实行"代建制"的理解、思考和实践。2001年10月1日，上海出台的《上海市市政工程建设管理推行代建制试行规定》（沪市政法（2001）930号）指出"本市市政（含越江设施）、公路等建设工程项目（以下简称建设工程项目），包政府投资项目和招商项目，均应遵守本试行规定……本试行规定所称的项目法人，是指依法成立，具有独立法人地位的建设工程项目法人，包括由政府全额投资或由政府控股的项目法人和经政府授权的投资主体，以及通过政府招商取得建设工程项目经营权，并承担项目投资、建设、运营的项目公司。"据业内人士分析，上海推行"代建制"的初衷在于确保社会资本投资的公路建设项目的工程质量；也有人提出市用强制手段掌握项目的管理权力，同时便于对系统内的建设、管理实体进行政策倾斜。调查中发现，目前普遍存在的情况是：企业投资建设的公路工程建设项目，政府不信任项目投资者，意图以行政力量推行"代建制"来干预项目管理，这与当前投资体制改革"企业投资、企业决策、政府核准或备案"的思路相悖，且由政府指定具备资质的代建单位的做法，并不利于代建市场的发育；然而，失去了政策干预，在完全的市场经济条件下实行"代建制"前景并不光明，因为项目投资者不信任代建单位，或者不习惯和代建单位合作，宁愿承担项目管理的投入和风险，自己的项目自己管着放心，而且还存在着社会资本中途撤离的突发情况使代建单位措手不及；至于对"非经营性公路投资项目"实行"代建制"，也可说是"雪拥蓝关马不前"，面临诸多复杂问题，调动各个环节的积极性非一朝一夕之功，想必只有统一观念、靠周全、部署完善后方能"杯酒释兵权"。总之，改革之成败，在于方向的把握和执行的力度。

3、"代建"单位的准入：什么样的单位最适应担当"代建单位"这一角色：工程公司（施工企业）、设计公司、工程咨询监理企业？然而，公路建设项目投资巨大，《代建合同》中要求代建单位必须提交在项目代建期内有效的相当于批复预算总额一定比例（例如10%）的履约担保，这一明文规定使绝大部分咨询监理企业望而却步。作为最先推行公路建设代建制的城市，上海市建设和管理委员会于2002年3月18日下达了《关于公布首批承担政府投资项目工程管理公司的通知》，列出了"经研究决定"的1家单位名单，其中上海黄浦江大桥建设有限公司、上海市市政工程管理咨询有限公司等为上海市公路代建项目的建设立下了汗马功劳。然而，单纯靠行政指定方式选择代建单位，容易走上"政企不分"的老路！调查中，福建省交通厅有关人士提出："项目代建的成败关键在于项目代建单位的素质、经验和责任心。国家应出台代建单位资质管理规定，规范代建行为；政府应对代建单位的选择过程进行监管，在实行代建单位资质管理制度之后，选择代建单位应采用公开招标方式；政府应加强项目代建单位的信用评价体系建设，建立代建市场进入和清出机制，对项目代建单位资质实行动态管理；政府应加强项目投资概算的审核。河南省已经出台了《河南省高速公路项目建设管理公司从业管理暂行规定》，对河南省高速公路项目建设管理公司的从业资格等级（分为甲、乙2个等级，甲级资格的可承担所有高速公路项目建设管理工作，乙级资格可承担工程估算投资在15亿元以下/含15亿元的项目）及申报条件（涉及到公司成立的批准文件、法定代表人的任职文件、公司营业执照、注册资金、公司的机构和具体关键人员的详细资料），从业资格的申请和审批、从业资格证书的管理（包括复查期限和程序、公司信息更改、处分条例等）进行了明文规定。河南省现已取得项目代理甲级从业资格的单位共有4家。有专家提出：对代建单位的选择应当主要依靠对其管理能力和可信赖度等软件的评判，代建制实施时间不长，各单位业绩都不是很多，因此要加大市场培育力度，加强信息渠道的沟通。

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