创新综合执法 加强内外监督
2018-06-11 来源：
2014年8月14日，央视《新闻联播》报道，天津市在滨海新区18个街镇正式组建综合执法大队，以街道办事处和镇政府为独立执法主体，向街镇授予相应的执法权，集中行使城管、卫生等13大类近300项行政处罚权，实现街镇综合执法“一支队伍管全部”，该模式成为了天津市加快转变政府职能的又一项创新举措。
天津市滨海新区通过条块结合，以块为主的模式实现行政执法工作的优势互补，把执法力量集中到基层，实现城市管理的长效化。据了解，该执法新模式由北京数字政通科技股份有限公司进行平台建设与技术支持。
综合执法应运而生
综合执法，是指一个行政机关根据法律、法规、规章规定，行使多个行政机关的职能及相应权力而进行的行政执法活动。这里的“执法”是广义的，涵盖了除政府立法之外政府为行使职能而进行的所有活动，包括制定规范性文件、行政审批、行政许可、行政处罚、行政检查、行政强制等方面。城市管理综合执法是基于我国开展的相对集中行政处罚权工作为前提的一种新兴的行政执法活动。
综合执法的产生具有一定的动因。在我国，执法权是一项重要的权利，仅次于立法权。而在行政管理体制中存在弊病，突出表现为“权力部门化、部门利益化、利益法制化”倾向，执法领域“权力与利益挂钩、与责任脱钩”，执法的利益驱动色彩明显，往往是有利的事情争着管，多头执法、重复执法、执法扰民；不利的事情则相互推诿、执法缺位。交叉执法、重复处罚现象严重；政出多门，执法效率低；执法队伍过多，财政负担过重；执法力量分散，形不成合力，管理难以到位，城市管理目标无法实现。
要打破“权力-利益”格局，改善执法环境，提高行政效能，一些城市进行了积极的探索，通过职能、权力、机构、人员的转变与调整，实行城市行政管理综合执法。新生事物总是在曲折中前进，综合执法也并不是完美无缺，在现实中也同样遇到挑战。
综合执法面临的挑战
综合执法面临的调整表现为三个方面。
首先，执法队员通过简单的、短时间的上岗培训，无法全面掌握相关的法律知识，无法达到综合执法的目的。由于城管综合执法依据散见于各种相关的地方性法规、规章，有的只涉及其中个别条款，因此，容易引起执法队员断章取义，机械执法。随着城市建设和社会经济的发展，城市的范围在不断扩大，城市管理对行政执法专业性与综合性的要求均不断提高，现行综合执法的队伍和人员的素质显得难以适应。这都给城市管理综合执法的进一步推进设置了障碍。
其次，在行政执法领域存在一个认识误区，即将“执法”片面理解为“处罚”，而将处罚之外的其他执法活动统称为“管理”。受此影响，在认识层面，很多人将城市管理综合执法理解为“处罚权的综合”，甚至以为综合执法就是《行政处罚法》规定的相对集中处罚权。
再次，执法的随意性有待控制。由于法律资源不系统，法律规定不明确，法律公开性不够、透明度不高，法律信息资源配置不合理，行政相对人的知情权、申辩权未得到充分维护，城管队员执法无所适从或随意草率的现象时有发生，言出法随，处罚幅度因人而异，办人情案、关系案，行政自由裁量权未得到有效的约束。例如，关于乱设摊，城管部门可直接依据10多个地方性法规、规章作出行政处罚，其中罚款从几十元到几万元不等，而且还有冲突之处。
最后，有些的城市管理综合执法是上游不综合、下游综合，反而又产生了新的脱节和矛盾，平添了综合执法机关与原行政机关在执法上的交易成本，影响了“管理”和“执法”各自的效率和效能，甚至产生“管理”部门与“执法”部门之间职责不清、关系不顺、联系不够、监督不力、相互推诿等现象。
从天津滨海新区看综合执法的新探索
作为行政管理体制改革的中心环节，城市管理综合执法要与政府职能的转变和调整相结合。有学者指出，展望未来，城市管理综合执法要实现自身由初级阶段向高级阶段的跨越，即由单纯的权利的综合转向职能、权力、机构、人员的综合；在实现途径上由委托式、相对集中式为主，转向机构改革式、授权式为主；在综合的权限上由处罚权、检查权、强制权为主，转向包括规范性文件制定权、审批权、许可权、处罚权、检查权、强制权在内的全部权限的综合；实现下游执法与上游执法相衔接、相协调；实现执法理念、执法方式的科学化。
在天津滨海新区的综合执法实践中，建立编码化、电子化的 “执法工作手册”，将700余部法律法规的适用案由和对应的违责罚则进行编码化，并对18类300余种执法表单的电子化管理，使得执法过程简便化，执法表单规范化。这不仅有助于提升执法人员的公众形象，而且有效革除了执法随意性强的弊病。
包括执法规范化在内，滨海新区积极创新内部监督与外部监督相结合的统一精细化执法监督管理体系。内部监督是指通过视频查看、案卷评查等方式对街镇平台的运行情况和执法队伍执法进行监督。外部监督是指通过热线电话、网络媒体、公示窗口等方式，扩展监督渠道。
勤务监督能够对执法人员定点定时勤务，定段定区域巡查情况以及执法装备使用情况进行监督；行为监督能够对执法人员着装、仪容、用语及举止等情况进行监督；过程监督能够对执法主体的办案时限以及文书制作质量进行监督；结果监督能够对主体是否适格、法律适用是否正确、执法程序是否合法、处罚是否适当等情况进行监督。
加强内部监督制度建设，有助于做到权力与利益脱钩、与责任挂钩，切实改变“重处罚轻服务”的现象，实现由管理向服务的转变；有助于树立权利本位、以人为本的执法理念，在执法方式上做到多样化、人性化、社会化，做到执法公开、公平、公正、公信；有助于保障社会公众的知情权、参与权、监督权，为构建法治政府、责任政府、服务政府作出贡献。
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